全國政府性債務審計結果

（2013 年12 月30 日公告）

按照《中華人民共和國審計法》規定和《國務院辦公廳關于

做好全國政府性債務審計工作的通知》（國辦發明電〔2013〕20

號）要求，在國務院各部門、地方各級黨委政府及有關單位的大

力支持和積極配合下，審計署于2013 年8 月至9 月組織全國審

計機關5.44 萬名審計人員，按照“見人、見賬、見物，逐筆、逐

項審核”的原則，對中央、31 個?。ㄗ灾螀^、直轄市）和5 個計

劃單列市、391 個市（地、州、盟、區）、2778 個縣（市、區、

旗）、33 091 個鄉（鎮、蘇木）（以下分別簡稱中央、省級、市級、

縣級、鄉鎮）的政府性債務情況進行了全面審計。審計內容包括

政府負有償還責任的債務，以及債務人出現債務償還困難時，政

府需履行擔保責任的債務（以下簡稱政府負有擔保責任的債務）

和債務人出現債務償還困難時，政府可能承擔一定救助責任的債

務（以下簡稱政府可能承擔一定救助責任的債務）1。此次共審

計62 215 個政府部門和機構、7170 個融資平臺公司、68 621 個

1 政府負有償還責任的債務是指需由財政資金償還的債務，屬政府債務；政府負有擔保

責任的債務是指由政府提供擔保，當某個被擔保人無力償還時，政府需承擔連帶責任的

債務；政府可能承擔一定救助責任的債務是指政府不負有法律償還責任，但當債務人出

現償債困難時，政府可能需給予一定救助的債務。后兩類債務均應由債務人以自身收入

償還，正常情況下無需政府承擔償債責任，屬政府或有債務。以上三類債務不能簡單相

加。

 

經費補助事業單位、2235 個公用事業單位和14 219 個其他單位，

涉及730 065 個項目、2 454 635 筆債務。對每筆債務，審計人員

都依法進行了核實和取證，審計結果分別征求了有關部門、單位

和地方各級政府的意見。

審計結果表明，政府性債務是經過多年形成的，在我國經濟

社會發展、加快基礎設施建設和改善民生等方面發揮了重要作

用。同時，從我國經濟發展水平、政府性債務的現狀和資產與負

債的相互關系看，目前我國政府性債務風險總體可控，但有的地

方也存在一定的風險隱患。

現將審計結果公告如下：

一、近年來加強政府性債務管理的主要措施

黨中央、國務院高度重視政府性債務問題。2011 年以來，國

務院有關部門和地方政府積極采取有效措施完善相關制度，化解

存量債務，清理規范地方政府融資平臺公司等，取得一定成效。

（一）政府性債務管理制度逐步完善。2011 年以來，國務院

有關部門和地方政府出臺多項制度，規范和加強政府性債務管理。

財政部完善了國債和地方政府債券發行相關管理辦法，組織清理

規范了地方政府融資平臺公司，建立了地方政府性債務統計報告

制度，動態監控地方政府性債務情況；金融監管部門加強了對地

方政府及融資平臺公司的信貸管理，貸款規模得到有效控制；地

方各級政府相繼出臺債務舉借、償還、使用和管理等方面制度2793項。截至2013 年6 月底，有23 個省級、298 個市級、1736 個縣

級（分別占省級、市級、縣級總個數的63.89%、76.21%和62.49%）

出臺了綜合性的政府性債務管理制度。

（二）債務風險防范措施不斷強化。截至2013 年6 月底，18

個省級、156 個市級、935 個縣級建立了債務風險預警制度；28

個省級、254 個市級、755 個縣級建立了償債準備金制度，準備金

余額為3265.50 億元。同時，中央和地方政府采取明確償債責任、

建立財政獎補機制等措施化解存量債務，其中通過對公益性鄉村

歷史債務的清理，化解農村義務教育債務973.89 億元。

（三）地方政府融資平臺公司償債能力有所增強。2010 年，

國務院出臺《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通

知》（國發〔2010〕19 號），要求地方政府對融資平臺公司進行清

理規范。各地按照國務院要求，通過增加注冊資本、注入優質資

產、改制重組和完善法人治理結構等方式，提高融資平臺公司的

資產質量和償債能力。與2010 年相比，2012 年省市縣融資平臺

公司平均每家資產增加13.13 億元、利潤總額增加479.98 萬元，

平均資產負債率下降4.90 個百分點。

二、政府性債務規模及結構情況

截至2013 年6 月底，全國各級政府負有償還責任的債務

206 988.65 億元，負有擔保責任的債務29 256.49 億元，可能承擔

一定救助責任的債務66 504.56 億元（詳見表1）。

 

表1 全國政府性債務規模情況表

單位：億元

年度

政府

層級

政府負有償還責任的

債務（政府債務，下同）

政府或有債務

政府負有擔保責任的債務政府可能承擔一定

救助責任的債務

2012 年底

中央94376.72 2835.71 21621.16

地方96281.87 24871.29 37705.16

合計190658.59 27707.00 59326.32

2013 年6

月底

中央98129.48 2600.72 23110.84

地方108859.17 26655.77 43393.72

合計206988.65 29256.49 66504.56

（一）中央政府性債務情況。

截至2013 年6 月底，中央政府負有償還責任的債務98 129.48

億元，負有擔保責任的債務2600.72 億元，可能承擔一定救助責

任的債務23 110.84 億元。具體構成是：

——中央財政債務。

1.政府負有償還責任的債務97 360.94 億元，主要是由中央財

政資金償還的國債債券、國際金融組織和外國政府貸款

81 511.05 億元，占83.72%。其中特別國債18 202.28 億元，分別

用作中國投資有限責任公司資本金15 502.28 億元、用于補充國有

商業銀行資本金2700 億元。

2.政府負有擔保責任的債務2506.89 億元。包括轉貸給中央單

位由非財政資金償還的國債債券、國際金融組織和外國政府貸款

1416.89 億元；中央匯金投資有限責任公司發行用于商業銀行配股

和中國出口信用保險公司注資，由財政部提供擔保的債券1090 億

元。

——中央部門及所屬單位債務。

1.政府負有償還責任的債務768.54 億元，主要是以國家重大

水利工程建設基金償還的南水北調工程建設貸款537 億元，占

69.87%。

2.政府負有擔保責任的債務93.83 億元，主要是中央單位舉借

由非財政資金償還的債務。

3.政府可能承擔一定救助責任的債務161.12 億元，主要是中

央所屬高校、醫院、科研院所的債務，分別為85.80 億元、23.11

億元和5.58 億元，合計114.49 億元，占71.06%。

——中國鐵路總公司（原鐵道部）通過發行政府支持債券或

以鐵路建設基金提供擔保等方式舉借22 949.72 億元，用于鐵路項

目建設。如果鐵路總公司出現償債困難，政府可能承擔一定的救

助責任。截至2013 年6 月底，該公司匯總財務報表反映資產總額

46 631.59 億元，負債總額29 182.15 億元。

（二）地方政府性債務情況。

截至2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務108 859.17

億元，負有擔保責任的債務26 655.77 億元，可能承擔一定救助責

任的債務43 393.72 億元。根據近年來地方政府性債務在舉債主體

和融資方式上出現的新情況，本次審計，在政府負有擔保責任的

債務中，包括了全額撥款事業單位為其他單位提供擔保形成的債

務383.52 億元；在政府可能承擔一定救助責任的債務中，包括了

地方政府通過國有獨資或控股企業、自收自支事業單位等新的舉

債主體和通過BT（建設－移交）、融資租賃、墊資施工等新的舉

 

債方式為公益性項目舉借，且由非財政資金償還的債務19 730.13

億元。地方政府性債務具體情況是：

——從政府層級看，省級、市級、縣級、鄉鎮政府負有償還

責任的債務分別為17 780.84 億元、48 434.61 億元、39 573.60 億

元和3070.12 億元（詳見表2）。

表2 2013 年6 月底地方各級政府性債務規模情況表

單位：億元

政府層級

政府負有償還

責任的債務

政府或有債務

政府負有擔保責任的債務

政府可能承擔一定

救助責任的債務

省級17780.84 15627.58 18531.33

市級48434.61 7424.13 17043.70

縣級39573.60 3488.04 7357.54

鄉鎮3070.12 116.02 461.15

合計108859.17 26655.77 43393.72

——從舉借主體看，融資平臺公司、政府部門和機構、經費

補助事業單位是政府負有償還責任債務的主要舉借主體，分別舉

借40 755.54 億元、30 913.38 億元、17 761.87 億元（詳見表3）。

表3 2013 年6 月底地方政府性債務余額舉借主體情況表

單位：億元

舉債主體類別

政府負有償還責

任的債務

政府或有債務

政府負有擔保責任的債務

政府可能承擔一定

救助責任的債務

融資平臺公司40755.54 8832.51 20116.37

政府部門和機構30913.38 9684.20 0.00

經費補助事業單位17761.87 1031.71 5157.10

國有獨資或控股企業11562.54 5754.14 14039.26

自收自支事業單位3462.91 377.92 2184.63

 

其他單位3162.64 831.42 0.00

公用事業單位1240.29 143.87 1896.36

合計108859.17 26655.77 43393.72

——從債務資金來源看，銀行貸款、BT、發行債券是政府負

有償還責任債務的主要來源，分別為55 252.45 億元、12 146.30

億元和11 658.67 億元（詳見表4）。

表4 2013 年6 月底地方政府性債務資金來源情況表

單位：億元

債權人類別

政府負有償還

責任的債務

政府或有債務

政府負有擔保責任

的債務

政府可能承擔一定

救助責任的債務

銀行貸款55252.45 19085.18 26849.76

BT 12146.30 465.05 2152.16

發行債券11658.67 1673.58 5124.66

其中：地方政府債券6146.28 489.74 0.00

企業債券4590.09 808.62 3428.66

中期票據575.44 344.82 1019.88

短期融資券123.53 9.13 222.64

應付未付款項7781.90 90.98 701.89

信托融資7620.33 2527.33 4104.67

其他單位和個人借款6679.41 552.79 1159.39

墊資施工、延期付款3269.21 12.71 476.67

證券、保險業和其他金

融機構融資2000.29 309.93 1055.91

國債、外債等財政轉貸1326.21 1707.52 0.00

融資租賃751.17 193.05 1374.72

集資373.23 37.65 393.89

合計108859.17 26655.77 43393.72

——從債務資金投向看，主要用于基礎設施建設和公益性項

目，不僅較好地保障了地方經濟社會發展的資金需要，推動了民

 

生改善和社會事業發展，而且形成了大量優質資產，大多有經營

收入作為償債來源。在已支出的政府負有償還責任的債務

101 188.77 億元中，用于市政建設、土地收儲、交通運輸、保障

性住房、教科文衛、農林水利、生態建設等基礎性、公益性項目

的支出87 806.13 億元，占86.77%（詳見表5）。其中，用于土地

收儲債務形成大量土地儲備資產，審計抽查的34 個重點城市2本

級截至2013 年6 月底儲備土地16.02 萬公頃；用于城市軌道交通、

水熱電氣等市政建設和高速公路、鐵路、機場等交通運輸設施建

設的債務，不僅形成了相應資產，而且大多有較好的經營性收入；

用于公租房、廉租房、經濟適用房等保障性住房的債務，也有相

應的資產、租金和售房收入。

表5 2013 年6 月底地方政府性債務余額支出投向情況表

單位：億元

債務支出投向類別

政府負有償還責任

的債務

政府或有債務

政府負有擔保責任

的債務

政府可能承擔一定

救助責任的債務

市政建設37935.06 5265.29 14830.29

土地收儲16892.67 1078.08 821.31

交通運輸設施建設13943.06 13188.99 13795.32

保障性住房6851.71 1420.38 2675.74

教科文衛4878.77 752.55 4094.25

農林水利建設4085.97 580.17 768.25

生態建設和環境保護3218.89 434.60 886.43

工業和能源1227.07 805.04 260.45

其他12155.57 2110.29 2552.27

合計101188.77 25635.39 40684.31

2 4 個直轄市、5 個計劃單列市和25 個省會城市，不含烏魯木齊市和拉薩市。

 

——從未來償債年度看，2013 年7 月至12 月、2014 年到期

需償還的政府負有償還責任債務分別占22.92%3和21.89%，2015

年、2016 年和2017 年到期需償還的分別占17.06%、11.58%和

7.79%，2018 年及以后到期需償還的占18.76%（詳見表6）。

表6 2013 年6 月底地方政府性債務余額未來償債情況表

單位：億元

償債年度

政府負有償還責任的債務政府或有債務

金額比重政府負有擔保

責任的債務

政府可能承擔一定

救助責任的債務

2013年7月至12月24949.06 22.92% 2472.69 5522.67

2014年23826.39 21.89% 4373.05 7481.69

2015年18577.91 17.06% 3198.42 5994.78

2016年12608.53 11.58% 2606.26 4206.51

2017年8477.55 7.79% 2298.60 3519.02

2018年及以后20419.73 18.76% 11706.75 16669.05

合計108859.17 100.00% 26655.77 43393.72

三、全國政府性債務負擔情況

與一些國家的政府債務主要用于消費性支出不同，我國的政

府性債務主要用于經濟社會發展和人民生活條件改善相關的項目

建設，大多有相應的資產和收入作為償債保障。目前，國際上對

政府性債務負擔狀況尚無統一評價標準，參考一些國家和國際組

3 2013 年6 月底地方政府負有償還責任的債務余額中，逾期債務11496.35 億元（含應付

未付款項、其他單位和個人借款形成的逾期債務9414.38 億元）均作為2013 年7 月至

12 月到期需償還的債務。

 

織的通常做法，本次審計以負債率4、政府外債與GDP（國內生產

總值）的比率5、債務率6和逾期債務率7等指標，對2012 年底8我

國政府性債務負擔狀況進行分析，結果表明，全國政府性債務各

項風險指標均處于國際通常使用的控制標準參考值范圍內，風險

總體可控。

（一）負債率。截至2012 年底，全國政府負有償還責任的債

務余額與當年GDP（518 942 億元）的比率為36.74%。政府負有

擔保責任的債務和可能承擔一定救助責任的債務大多有相應的經

營收入為償債來源，只有在被擔保人和債務人自身償債出現困難

時，政府才需承擔一定的償還或救助責任。審計結果顯示，2007

年以來，各年度全國政府負有擔保責任的債務和可能承擔一定救

助責任的債務當年償還本金中，由財政資金實際償還的比率最高

分別為19.13%和14.64%。考慮以上因素后，2012 年底全國政府

性債務的總負債率為39.43%，低于國際通常使用的60%的負債率

控制標準參考值。

4 負債率：年末債務余額與當年GDP 的比率，是衡量經濟總規模對政府債務的承載能力

或經濟增長對政府舉債依賴程度的指標。國際上通常以《馬斯特里赫特條約》規定的負

債率60%作為政府債務風險控制標準參考值。

5 政府外債與GDP 的比率：年末政府外債余額與當年GDP 的比率，是衡量經濟增長對

政府外債依賴程度的指標。國際通常使用的控制標準參考值為20%。

6 債務率：年末債務余額與當年政府綜合財力的比率，是衡量債務規模大小的指標。國

際貨幣基金組織確定的債務率控制標準參考值為90~150%。

7 逾期債務率：年末逾期債務余額占年末債務余額的比重，是反映到期不能償還債務所

占比重的指標。

8 由于上述指標計算需要年度GDP 和年度綜合財力數據，因此，僅對截至2012 年底的

債務負擔狀況進行分析。

 

（二）政府外債與GDP 的比率。截至2012 年底，全國政府

外債余額為4733.58 億元，占GDP 的比率為0.91%，低于國際通

常使用的20%的控制標準參考值。

（三）債務率。截至2012 年底，全國政府負有償還責任債務

的債務率為105.66%。若將政府負有擔保責任的債務按照19.13%、

可能承擔一定救助責任的債務按照14.64%的比率折算，總債務率為

113.41%，處于國際貨幣基金組織確定的債務率控制標準參考值范

圍之內。

（四）逾期債務率。截至2012 年底，全國政府負有償還責任

債務的逾期債務率為5.38%，除去應付未付款項形成的逾期債務

后，逾期債務率為1.01%；政府負有擔保責任的債務、可能承擔

一定救助責任的債務的逾期債務率分別為1.61%和1.97%，均處

于較低水平。

四、政府性債務管理中存在的主要問題

（一）地方政府負有償還責任的債務增長較快。截至2013 年

6 月底，省市縣三級政府負有償還責任的債務余額105 789.05 億

元，比2010 年底增加38 679.54 億元，年均增長19.97%。其中：

省級、市級、縣級年均分別增長14.41%、17.36%和26.59%。

（二）部分地方和行業債務負擔較重。截至2012 年底，有3

個省級、99 個市級、195 個縣級、3465 個鄉鎮政府負有償還責任

債務的債務率高于100%；其中，有2 個省級、31 個市級、29 個

縣級、148 個鄉鎮2012 年政府負有償還責任債務的借新還舊率（舉

 

借新債償還的債務本金占償還債務本金總額的比重）超過20%。

從行業債務狀況看，截至2013 年6 月底，全國政府還貸高速公路

和取消收費政府還貸二級公路債務余額分別為19 422.48 億元和

4433.86 億元，債務償還壓力較大。

（三）地方政府性債務對土地出讓收入的依賴程度較高。截

至2012 年底，11 個省級、316 個市級、1396 個縣級政府承諾以

土地出讓收入償還的債務余額34 865.24 億元，占省市縣三級政府

負有償還責任債務余額93 642.66 億元的37.23%。

（四）部分地方和單位違規融資、違規使用政府性債務資金。

審計發現，部分地方違規通過BT、向非金融機構和個人借款等方

式舉借政府性債務2457.95 億元；地方政府及所屬機關事業單位

違規提供擔保3359.15 億元；融資平臺公司等單位違規發行債券

423.54 億元；國發〔2010〕19 號文件下發后，仍有533 家只承擔

公益性項目融資任務且主要依靠財政性資金償還債務的融資平臺

公司存在繼續融資行為；財政部等4 部委2012 年底明確要求地方

政府規范對融資平臺公司的注資行為后，仍有部分地方將市政道

路、公園等公益性資產和儲備土地等以資本金形式違規注入71 家

融資平臺公司，涉及金額544.65 億元；部分地方違規將債務資金

投入資本市場22.89 億元、房地產市場70.97 億元和用于修建樓堂

館所41.36 億元。

本次審計發現并已依法移送有關部門處理的涉嫌違法違紀案

件線索51 件，涉案人員69 人。有關處理結果將適時公告。