2013年第24號公告：36個地方政府本級政府性債務審計結果

 

　　
　　為摸清地方政府性債務增長變化情況，揭示債務管理中出現的新情況、新問題和風險隱患，2012年11月至2013年2月，審計署對15個省、3個直轄市本級（以下統稱省本級）及其所屬的15個省會城市本級、3個市轄區（以下統稱省會城市本級），共計36個地方政府本級2011年以來政府性債務情況進行了審計。審計中依據《國務院辦公廳關于做好地方政府性債務審計工作的通知》（國辦發明電〔2011〕6號）規定，將地方政府性債務劃分為政府負有償還責任的債務、政府負有擔保責任的或有債務和政府可能承擔一定救助責任的其他相關債務三種類型，按照“見賬、見人、見物，逐筆、逐項審核”的原則，對涉及的903個政府部門和機構、223個融資平臺公司、1249個經費補助事業單位、83個公用事業單位、273個其他單位、22 240個項目，共75 559筆債務進行了審計?，F將審計結果公告如下：

　　一、近兩年地方政府加強債務管理的主要做法和成效

　　2011年以來，各地按照國務院部署和有關部門要求，積極處理存量債務，加強新增債務管理，清理規范融資平臺公司，取得了一定成效。
　?。ㄒ唬┑胤秸詡鶆展芾碇贫扔兴晟?。2011年以來，36個地方政府本級中，有14個新出臺了地方政府性債務管理制度，有10個新建立了償債準備金制度。截至2012年底，已有28個地方政府本級出臺了地方政府性債務管理制度，有31個建立了償債準備金制度或在預算中安排償債準備資金，準備金余額為907.60億元。
　　（二）采取措施對部分存量債務進行了處理。各地按照分類管理、區別對待、逐步化解的原則，出臺措施對2010年底的部分存量債務進行了處理。2011年以來，各地累計償還和化解存量債務13 317.21億元，占2010年底債務余額的39.09%。如按照中央統一部署，各地出臺獎補措施對地方高校債務進行了清理和化解，36個地方政府本級所屬高校債務余額由2010年的1747.96億元下降到2012年的910.81億元，下降了47.89%。
　　（三）加強了對新增債務及債務資金使用的監督管理。各地加強了舉借債務的管理，有23個地方政府本級要求政府負有償還責任債務的舉借需經財政部門或政府批準，使債務規模得到了一定控制，有12個地方政府本級2012年底的債務余額比2010年減少了1417.42億元。一些省（市）成立專門機構或明確職能加強對債務資金的監管。
　　（四）進一步清理規范了融資平臺公司及其債務。2011年以來，各地按照國務院要求對融資平臺公司及其債務進行了進一步清理規范，通過剝離債務、資產重組、充實注冊資本金、注入收益良好的優質資產等方式，使一些融資平臺公司的資產質量、收入水平和盈利能力有所提高。2012年底，36個地方政府本級的223家融資平臺公司的注冊資本總額比2010年增長10.95%，資產負債率比2010年下降4.16個百分點，收入總額和利潤總額分別比2010年增長53.04%和13.74%。

　　二、地方政府性債務規模、結構及債務負擔變化情況

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　　截至2012年底，36個地方政府本級政府性債務余額38 475.81億元（政府負有償還責任的債務18 437.10億元、政府負有擔保責任的債務9079.02億元、其他相關債務10 959.69億元），比2010年增加4409.81億元（其中12個地方政府本級減少1417.42億元，24個地方政府本級增加5827.23億元），增長12.94%。從債務形成年度看，2010年及以前年度舉借20 748.79億元，占53.93%；2011年舉借6307.40億元，占16.39%；2012年舉借11 419.62億元，占29.68%。
　　（二）債務余額結構及變化情況。
　　從債務舉借主體看，2012年底債務余額中，融資平臺公司、地方政府部門和機構舉借的分別占45.67%、25.37%，仍是主要的舉借主體。融資平臺公司和其他單位債務余額增長較大，分別比2010年增加3227.34億元和1295.72億元，增長比率分別為22.50%和32.42%。
　　從債務資金來源看，2012年底債務余額中，銀行貸款和發行債券分別占78.07%和12.06%，仍是債務資金的主要來源。2012年底銀行貸款余額比2010年增加1533.96億元，但所占比重下降5.60個百分點；發行債券、其他單位和個人借款增長較大，分別比2010年增加1782.13億元、1308.31億元，增長比率分別為62.32%、125.26%，其中發行債券中的短期融資券和中期票據增長比率達113.40%。
　　從債務資金投向看，用于交通運輸、市政建設、土地收儲、教科文衛、農林水利建設、生態建設和環境保護、保障性住房等支出占已支出債務額36 434.47億元的92.14%。用于交通運輸、保障性住房、土地收儲和市政建設的債務支出增長較大，分別比2010年增加3295.45億元、720.68億元、652.83億元和407.74億元，增長比率分別為30.29%、141.47%、21.15%和4.15%。
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　　從債務率（債務余額與地方政府綜合財力的比率，為衡量債務規模大小的指標）看，36個地方政府本級中，有24個地區2012年政府負有償還責任的債務率比2010年下降；如加上政府負有擔保責任的債務，有31個地區債務率比2010年下降。但仍有10個地區2012年政府負有償還責任的債務率超過100%；如加上政府負有擔保責任的債務，有16個地區債務率超過100%。
　　從償債率（當年還本付息額與地方政府綜合財力的比率，為衡量當期償債壓力的指標）看，36個地方政府本級中，有13個地區2012年政府負有償還責任債務的償債率比2010年下降；如加上政府負有擔保責任的債務，有18個地區償債率比2010年下降。但仍有14個地區2012年政府負有償還責任債務的償債率超過20%；如加上政府負有擔保責任的債務，有20個地區償債率超過20%。
　　從逾期債務率（逾期債務額占債務余額的比重）看，36個地方政府本級2012年政府負有擔保責任的債務和其他相關債務的逾期債務率分別為0.59%和0.75%，分別比2010年上升了0.16和0.48個百分點。

　　三、審計發現的主要問題

　　（一）部分地區和行業債務負擔較重。
　　一是部分地區債務規模增長較快，一些省會城市本級的債務風險凸顯。36個地方政府本級中，有11個省本級和13個省會城市本級2012年債務規模比2010年有所增長，其中4個省本級和8個省會城市本級債務增長率超過20%。一些省會城市本級債務率和償債率指標偏高，2012年，有9個省會城市本級政府負有償還責任的債務率超過100%，最高的達188.95%，如加上政府負有擔保責任的債務，債務率最高的達219.57%。有13個省會城市本級政府負有償還責任債務的償債率超過20%，最高的達60.15%；如加上政府負有擔保責任的債務，償債率最高的達67.69%。由于償債能力不足，一些省會城市本級只能通過舉借新債償還舊債，5個省會城市本級2012年政府負有償還責任債務的借新還舊率超過20%，最高的達38.01%。14個省會城市本級政府負有償還責任的債務已逾期181.70億元，其中2個省會城市本級逾期債務率超過10%，最高的為16.36%。
　　二是部分地方以土地出讓收入為償債來源的債務余額增長，但土地出讓收入增幅下降，償債壓力加大。2012年底，4個省本級、17個省會城市本級承諾以土地出讓收入為償債來源的債務余額7746.97億元，占這些地區政府負有償還責任債務余額的54.64%，比2010年增長1183.97億元，占比提高3.61個百分點；而上述地區2012年土地出讓收入比2010年減少135.08億元，降低2.83%，扣除成本性支出和按國家規定提取的各項收入后的可支配土地出讓收入減少179.56億元，降低8.82%。這些地區2012年以土地出讓收入為償債來源的債務需償還本息2315.73億元，為當年可支配土地出讓收入的1.25倍。
　　三是部分地區高速公路債務規模增長較快，償債壓力較大。有10個省本級2012年底高速公路債務余額比2010年有所增長，增長額2156.59億元，增長率為36.88%。在債務規?？焖僭鲩L的同時，受經濟增速放緩、貨車流量下降、重大節日免收小型客車高速公路通行費等因素的影響，高速公路車輛通行費收入出現減收，一些地區高速公路債務償還壓力較大。2012年，有8個省本級通過舉借新債償還高速公路債務453.85億元，其中4個省本級高速公路債務的借新還舊率超過50%，3個省本級已出現逾期債務17.15億元。
　　四是部分取消收費地區的政府還貸二級公路債務償還面臨較大壓力。近年來，部分省份取消收費后，政府還貸二級公路的債務償還、公路養護和建設資金完全來源于財政，雖然中央財政對截至2008年底已鎖定的債務余額給予一定比例的補助，但由于鎖定年度之后新產生的債務尚未給予補助、中央財政不承擔債務利息，加上部分地方財政資金不到位等原因，有些地方政府償債壓力較大，甚至出現逾期債務。截至2012年底，在2011年底前已取消收費的15個省份中，12個省本級和9個省會城市本級負責償還的政府還貸二級公路債務余額1311.61億元，比2010年增加423.93億元，增長47.76%。2012年，有6個省本級和1個市本級通過舉借新債償還政府還貸二級公路債務170.69億元，借新還舊率為66.92%；3個市本級和1個省本級已出現逾期債務31.09億元。
　?。ǘ┮恍┑胤酵ㄟ^信托、融資租賃、BT和違規集資等方式變相融資現象突出。
　　隨著國家對地方政府性債務管理的加強和銀行對地方政府及其融資平臺公司信貸投放的從緊，一些地方通過信托貸款、融資租賃、售后回租、發行理財產品、BT（建設—移交）、墊資施工和違規集資等方式變相舉債融資的現象較為突出。審計抽查發現，2011年至2012年，有6個省本級和7個省會城市本級通過信托貸款、融資租賃、售后回租和發行理財產品等方式融資1090.10億元；12個省會城市本級和1個省本級通過BT和墊資施工方式實施196個建設項目，形成政府性債務1060.18億元；3個省本級和3個省會城市本級的部分單位違規集資30.59億元，合計2180.87億元，占這些地區兩年新舉借債務總額的15.82%。這些融資方式隱蔽性強，不易監管，且籌資成本普遍高于同期銀行貸款利率，如BT融資年利率最高達20%、集資年利率最高達17.5%，蘊含新的風險隱患。
　　（三）融資平臺公司退出管理不到位，部分融資平臺公司資產質量較差、償債能力不強。
　　一是融資平臺公司退出管理不到位。2011年以來，經地方政府相關部門、融資平臺公司和債權銀行三方簽字，共有61家融資平臺公司按銀監會規定轉為“退出類平臺”，但審計發現，上述公司中有55家未完全剝離原有政府性債務或繼續承擔公益性項目的建設融資任務，2012年底政府性債務余額為7414.83億元，其中有4個省本級和1個省會城市本級的18家融資平臺公司以轉為“退出類平臺”為由，少統計政府性債務2479.29億元，脫離了債務監管。
　　二是部分融資平臺公司資產質量較差，償債能力不強。2012年底，36個地方政府本級的223家融資平臺公司中，有94家年末資產中存在不能或不宜變現的資產8975.92億元，占其總資產的37.60%；有5家注冊資本未到位56.19億元；6家虛增資產371.07億元；3個省會城市本級政府違規向融資平臺公司注入公園、道路等公益性資產45.53億元。從償債能力看，有68家資產負債率超過70%；有151家當年收入不足以償還當年到期債務本息；有37家2012年度出現虧損。在2012年融資平臺公司償還的債務本息3618.85億元中，以財政資金償還1205.75億元、占33.32%，舉借新債償還738.93億元、占20.42%，兩項共占53.74%，雖然比2010年下降15.81個百分點，但融資平臺公司自身償債能力仍顯不足。
　?。ㄋ模﹤鶆罩贫炔粔蛲晟?，債務資金管理使用不夠規范。
　　一是地方政府性債務管理制度不夠完善。目前國家尚未出臺統一的地方政府性債務管理制度，雖然部分地方政府出臺了一些債務管理制度，但地方政府性債務的規?？刂?、預算管理和風險預警等管理仍顯薄弱。截至2012年底，36個地方政府本級中，仍有8個尚未出臺政府性債務管理規定，13個尚未建立政府負有償還責任債務的舉借審批制度，19個尚未編制債務預算或債務收支計劃，24個尚未建立債務風險預警制度。
　　二是部分單位違規取得和使用債務資金，部分債務資金未及時安排使用。其中：5個省本級和3個省會城市本級政府有關部門違規為817.67億元的債務舉借提供擔保，部分單位以虛假或不合法的抵（質）押物、高估抵押物價值等方式取得債務資金192.38億元，部分單位違規發行企業債券和中期票據70億元；一些債務單位違反合同約定將378.16億元債務資金用于其他項目建設、歸還到期債務或作為項目資本金，其中企業債券資金未按核準用途使用68.84億元；有271.71億元債務資金于2010年及以前年度舉借，至2012年底仍未支出，閑置時間達2年之久，未發揮效益。
　　審計指出上述問題后，有關部門和地方正在制定整改措施，研究完善進一步加強地方政府性債務管理的相關制度。