完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制
劉國(guó)中

習(xí)近平總書(shū)記指出：“在現(xiàn)代化進(jìn)程中，如何處理好工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系，在一定程度上決定著現(xiàn)代化的成敗。”黨的二十屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），對(duì)完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制作出重要戰(zhàn)略部署，必將對(duì)推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)影響。我們要認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)、全面貫徹落實(shí)《決定》精神，抓緊完善體制機(jī)制，深入推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

一、深刻認(rèn)識(shí)完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制的重大意義

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)持把解決好“三農(nóng)”問(wèn)題作為全黨工作的重中之重，全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，啟動(dòng)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，城鄉(xiāng)融合發(fā)展取得重大歷史性成就。新時(shí)代新征程，完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，意義十分重大。

（一）完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制是補(bǔ)上農(nóng)業(yè)農(nóng)村短板、建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的現(xiàn)實(shí)選擇。沒(méi)有農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，就沒(méi)有整個(gè)國(guó)家現(xiàn)代化。長(zhǎng)期以來(lái)，與快速推進(jìn)的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化相比，我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展步伐有差距，“一條腿長(zhǎng)、一條腿短”問(wèn)題比較突出，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)還不穩(wěn)固，鄉(xiāng)村人才、土地、資金等要素過(guò)多流向城市的格局尚未根本改變。推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化，不能“一邊是繁榮的城市、一邊是凋敝的農(nóng)村”。必須完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)各類要素更多向鄉(xiāng)村流動(dòng)，讓農(nóng)業(yè)農(nóng)村在現(xiàn)代化進(jìn)程中不掉隊(duì)、逐步趕上來(lái)。

（二）完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制是拓展現(xiàn)代化發(fā)展空間、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的迫切需要。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)總體呈現(xiàn)增長(zhǎng)較快、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、質(zhì)效向好的特征，但也面臨有效需求不足、國(guó)內(nèi)大循環(huán)不夠順暢等挑戰(zhàn)。鄉(xiāng)村既是巨大的消費(fèi)市場(chǎng)，又是巨大的要素市場(chǎng)，擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求，農(nóng)村有巨大空間，可以大有作為。暢通工農(nóng)城鄉(xiāng)循環(huán)，是暢通國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)大循環(huán)、增強(qiáng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)韌性和戰(zhàn)略縱深的重要方面，幾億農(nóng)民同步邁向全面現(xiàn)代化，會(huì)釋放巨大的創(chuàng)造動(dòng)能和消費(fèi)潛能，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展注入強(qiáng)大動(dòng)力。必須完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，釋放我國(guó)超大規(guī)模市場(chǎng)需求，形成需求牽引供給、供給創(chuàng)造需求的良性發(fā)展格局，為構(gòu)建新發(fā)展格局、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展提供強(qiáng)勁動(dòng)力。

（三）完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制是滿足人民對(duì)美好生活的向往、促進(jìn)共同富裕的內(nèi)在要求。促進(jìn)共同富裕，最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村，關(guān)鍵是縮小城鄉(xiāng)居民收入和生活水平差距。近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村居民人均可支配收入保持穩(wěn)步增長(zhǎng)，城鄉(xiāng)居民收入比逐步縮小，由2013年的2.81∶1下降到2023年的2.39∶1，但城鄉(xiāng)居民收入的絕對(duì)差距仍然不小，農(nóng)民增收難度較大。必須完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，解放和發(fā)展農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力，拓展農(nóng)民增收致富渠道，推動(dòng)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，讓農(nóng)村逐步具備現(xiàn)代化生活條件，讓農(nóng)民過(guò)上更加富裕美好的生活。

二、科學(xué)把握完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制的基本遵循

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國(guó)式現(xiàn)代化的必然要求，目標(biāo)是促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)，縮小城鄉(xiāng)差別，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展。要完整、準(zhǔn)確、全面領(lǐng)會(huì)《決定》的部署要求，遵循客觀規(guī)律，把握重大原則，確保改革始終沿著正確的方向推進(jìn)。

（一）堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，著力解決群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題。完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是讓人民生活越過(guò)越好。要尊重群眾意愿，維護(hù)群眾權(quán)益，把“政府想做的”和“群眾想要的”有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，把群眾滿不滿意、答不答應(yīng)作為檢驗(yàn)工作成效的根本標(biāo)準(zhǔn)，不斷增強(qiáng)人民群眾特別是廣大農(nóng)民的獲得感、幸福感、安全感。要從群眾殷切期盼中找準(zhǔn)工作的切入點(diǎn)和突破口，全心全意補(bǔ)齊民生短板、辦好民生實(shí)事。要充分發(fā)揮農(nóng)民主體作用和首創(chuàng)精神，調(diào)動(dòng)億萬(wàn)農(nóng)民積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，讓廣大農(nóng)民共建共享城鄉(xiāng)融合發(fā)展成果。

（二）堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，強(qiáng)化以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、協(xié)調(diào)發(fā)展。農(nóng)業(yè)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重、農(nóng)村居民占總?cè)丝诘谋戎夭粩嘞陆?，是現(xiàn)代化進(jìn)程中經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，但這并不改變農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的重要地位。在推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中，要切實(shí)把農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展擺上優(yōu)先位置，統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，以更有力的政策舉措引導(dǎo)人才、資金、技術(shù)、信息等要素向農(nóng)業(yè)農(nóng)村流動(dòng)，加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，開(kāi)啟城鄉(xiāng)融合發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)新局面。

（三）堅(jiān)持把縣域作為重要切入點(diǎn)，率先在縣域內(nèi)破除城鄉(xiāng)二元體制機(jī)制?？h域具有城鄉(xiāng)聯(lián)系緊密、地域范圍適中、文化同質(zhì)性強(qiáng)等特點(diǎn)，最有條件率先實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，要注重發(fā)揮縣城連接城市、服務(wù)鄉(xiāng)村作用，提升縣城綜合承載能力，發(fā)揮縣城對(duì)人口和產(chǎn)業(yè)的吸納集聚能力、對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的輻射帶動(dòng)作用。要堅(jiān)持把縣鄉(xiāng)村作為一個(gè)整體統(tǒng)籌謀劃，促進(jìn)城鄉(xiāng)在規(guī)劃布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、生態(tài)保護(hù)等方面相互融合和共同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)縣鄉(xiāng)村功能銜接互補(bǔ)、資源要素優(yōu)化配置。

（四）堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)、守正創(chuàng)新、先立后破、系統(tǒng)集成，把握好工作的時(shí)度效。完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，既要遵循普遍規(guī)律、又不能墨守成規(guī)，既要借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)、又不能照抄照搬。要從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，科學(xué)把握發(fā)展階段特征和區(qū)域特色，充分考慮不同鄉(xiāng)村自然條件、區(qū)位特征、資源優(yōu)勢(shì)、文化傳統(tǒng)等因素差異，因地制宜、精準(zhǔn)施策，探索符合實(shí)際、各具特色的城鄉(xiāng)融合發(fā)展模式路徑。要保持歷史耐心，順應(yīng)自然規(guī)律、經(jīng)濟(jì)規(guī)律、社會(huì)發(fā)展規(guī)律，穩(wěn)妥把握改革時(shí)序、節(jié)奏和步驟。

三、深入落實(shí)完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制的各項(xiàng)任務(wù)

完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，是一項(xiàng)關(guān)系全局、關(guān)乎長(zhǎng)遠(yuǎn)的重大任務(wù)，將貫穿推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化全過(guò)程。貫徹落實(shí)《決定》部署要求，需要聚焦重點(diǎn)、聚合力量，采取更加務(wù)實(shí)的措施辦法，確保改革有力有效推進(jìn)。

（一）健全推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。2023年末，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率為66.16%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率比常住人口城鎮(zhèn)化率低近18個(gè)百分點(diǎn)，涉及2.5億多人，其中絕大多數(shù)是農(nóng)村流動(dòng)人口，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)還有很大潛力。加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。深化戶籍制度改革，放開(kāi)放寬除個(gè)別超大城市外的落戶限制，因地制宜促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶。建立新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)配置同常住人口增加協(xié)調(diào)機(jī)制，健全由政府、企業(yè)、個(gè)人共同參與的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制。依法維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，探索建立自愿有償退出的辦法，消除進(jìn)城落戶農(nóng)民后顧之憂。推行由常住地登記戶口提供基本公共服務(wù)制度。按照常住人口規(guī)模和服務(wù)半徑統(tǒng)籌優(yōu)化基本公共服務(wù)設(shè)施布局，穩(wěn)步提高基本公共服務(wù)保障能力和水平，推動(dòng)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)保險(xiǎn)、住房保障、隨遷子女義務(wù)教育等享有同遷入地戶籍人口同等權(quán)利，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。推進(jìn)縣域城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體配置，提升縣城市政公用設(shè)施建設(shè)水平和基本公共服務(wù)功能，提高鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施完備度、公共服務(wù)便利度、人居環(huán)境舒適度。優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局和形態(tài)。健全城市規(guī)劃體系，引導(dǎo)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、集約緊湊布局。加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，推動(dòng)形成超大特大城市智慧高效治理新體系。深化賦予特大鎮(zhèn)同人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)改革。建立可持續(xù)的城市更新模式和政策法規(guī)，深化城市安全韌性提升行動(dòng)。

（二）鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度是黨的農(nóng)村政策的基石。實(shí)踐證明，農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度符合生產(chǎn)力發(fā)展規(guī)律，順應(yīng)廣大農(nóng)民需求，是一項(xiàng)符合我國(guó)國(guó)情農(nóng)情的制度安排，必須始終堅(jiān)持、毫不動(dòng)搖。深化承包地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置改革。有序推進(jìn)第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年試點(diǎn)，堅(jiān)持“大穩(wěn)定、小調(diào)整”，確保絕大多數(shù)農(nóng)戶原有承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定。穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，健全承包地集體所有權(quán)行使機(jī)制。完善農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，完善承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格形成機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)民合作經(jīng)營(yíng)。推進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提質(zhì)增效，推動(dòng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體扶持政策同帶動(dòng)農(nóng)戶增收掛鉤。健全便捷高效的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，創(chuàng)新組織形式和服務(wù)模式，擴(kuò)展服務(wù)領(lǐng)域和輻射范圍。發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。強(qiáng)化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理集體資產(chǎn)、開(kāi)發(fā)集體資源、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、服務(wù)集體成員等功能作用，構(gòu)建產(chǎn)權(quán)明晰、分配合理的運(yùn)行機(jī)制，賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。因地制宜探索資源發(fā)包、物業(yè)出租、居間服務(wù)、經(jīng)營(yíng)性財(cái)產(chǎn)參股等多樣化途徑發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，提高集體經(jīng)濟(jì)收入，帶動(dòng)農(nóng)民增收。

（三）完善強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)支持制度。當(dāng)前，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)還比較薄弱，農(nóng)村發(fā)展仍然滯后，必須不斷加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度，確保人力投入、物力配置、財(cái)力保障等與鄉(xiāng)村振興目標(biāo)任務(wù)相適應(yīng)。加快健全種糧農(nóng)民收益保障機(jī)制。全方位夯實(shí)糧食安全根基，推動(dòng)糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格保持在合理水平，保障糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定安全供給。統(tǒng)籌建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制，在主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償上邁出實(shí)質(zhì)步伐。統(tǒng)籌推進(jìn)糧食購(gòu)銷和儲(chǔ)備管理體制機(jī)制改革，建立監(jiān)管新模式。優(yōu)化農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系。堅(jiān)持將農(nóng)業(yè)農(nóng)村作為一般公共預(yù)算優(yōu)先保障領(lǐng)域，創(chuàng)新鄉(xiāng)村振興投融資機(jī)制。從價(jià)格、補(bǔ)貼、保險(xiǎn)等方面強(qiáng)化農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策，進(jìn)一步提高政策精準(zhǔn)性和有效性。發(fā)展多層次農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，健全政策性保險(xiǎn)、商業(yè)性保險(xiǎn)等農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品體系，推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)擴(kuò)面、增品、提標(biāo)，更好滿足各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體多元化保險(xiǎn)需求。完善覆蓋農(nóng)村人口的常態(tài)化防止返貧致貧機(jī)制。推動(dòng)防止返貧幫扶政策與農(nóng)村低收入人口常態(tài)化幫扶政策銜接并軌，建立農(nóng)村低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)分層分類幫扶制度。建立以提升發(fā)展能力為導(dǎo)向的欠發(fā)達(dá)地區(qū)幫扶機(jī)制，促進(jìn)跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作和融合發(fā)展。加強(qiáng)涉農(nóng)資金項(xiàng)目監(jiān)管，健全脫貧攻堅(jiān)國(guó)家投入形成資產(chǎn)的長(zhǎng)效管理機(jī)制。引導(dǎo)生產(chǎn)要素向鄉(xiāng)村流動(dòng)。壯大縣域富民產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建多元化食物供給體系，培育鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)把更多金融資源配置到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，強(qiáng)化對(duì)信貸業(yè)務(wù)以縣域?yàn)橹鞯慕鹑跈C(jī)構(gòu)貨幣政策精準(zhǔn)支持。實(shí)施鄉(xiāng)村振興人才支持計(jì)劃，有序引導(dǎo)城市各類專業(yè)技術(shù)人才下鄉(xiāng)服務(wù)。運(yùn)用“千萬(wàn)工程”經(jīng)驗(yàn)，健全推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興長(zhǎng)效機(jī)制。

（四）深化土地制度改革。土地是發(fā)展的重要資源，人多地少是我國(guó)的基本國(guó)情。完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，必須毫不動(dòng)搖堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約集約用地制度，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，提高土地利用效率。嚴(yán)格保護(hù)耕地。健全耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)制度體系，改革完善耕地占補(bǔ)平衡制度，各類耕地占用納入統(tǒng)一管理，完善補(bǔ)充耕地質(zhì)量驗(yàn)收機(jī)制，確保達(dá)到平衡標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)決守住耕地紅線。加大高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田投入和管護(hù)力度，提高建設(shè)質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)，完善高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、驗(yàn)收、管理機(jī)制，確保建一塊、成一塊。健全保障耕地用于種植基本農(nóng)作物管理體系，優(yōu)先保障糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。盤活閑置土地資源。允許農(nóng)戶合法擁有的住房通過(guò)出租、入股、合作等方式盤活利用。有序推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革，健全土地增值收益分配機(jī)制。優(yōu)化土地管理。健全同宏觀政策和區(qū)域發(fā)展高效銜接的土地管理制度，提高土地要素配置精準(zhǔn)性和利用效率，優(yōu)先保障主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、重大項(xiàng)目合理用地。優(yōu)化城市工商業(yè)土地利用，加快發(fā)展建設(shè)用地二級(jí)市場(chǎng)，推動(dòng)土地混合開(kāi)發(fā)利用、用途合理轉(zhuǎn)換，盤活存量土地和低效用地。